Każdy zawód ma swoje wyrastające z długotrwałego doświadczenia reguły. Etyka administrowania może być przedstawiona jako zespół standardów pożądanego postępowania funkcjonariuszy publicznych, zawartych w kodeksach etycznych, lub jako wrażliwość ich na podstawowe wartości postępowania etycznego.

Pogląd uznający administrację za narzędzie, wyspecjalizowany w zarządzaniu państwem, profesjonalny aparat urzędniczy, dla którego najwyższą wartością i głównym układem odniesienia ma być dobro społeczeństwa, wydaje się dominować we współczesnych państwach demokratycznych.

W prawie polskim nie istnieje kodeks służby cywilnej, który regulowałby najważniejsze zasady etyki zawodu urzędnika państwowego. Istnieją jednak przepisy, które normują kwestie etyczne. Ustawa z dnia 5 lipca 1996 roku o służbie cywilnej, oprócz podstawowych ram organizacyjnych, regulacji dotyczących stosunku pracy, odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników – określa najważniejsze uprawnienia i obowiązki korpusu służby cywilnej. Wśród nich odnajdujemy powinności o charakterze etycznym.

„Zasady etyki urzędniczej określa polskie prawodawstwo. Nowa ustawa konstytucyjna określa Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne (art.2), w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art.7). Rozwinięciem tych postanowień jest art.33 ustawy o służbie cywilnej, obligujący urzędnika do złożenia uroczystego ślubowania następującej treści: „Ślubują służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej sumiennie i bezstronnie, zgodnie z najlepszą wiedzą i wola.”

W rozdziale 6 wspomnianej ustawy normującym obowiązki urzędnika służby cywilnej – na pierwszym miejscu wymienia się wymóg przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa (art.47, ust.1). Następnie obowiązek przestrzegania praw człowieka i obywatela (art.47, ust.2) oraz rozwijania własnej wiedzy zawodowej.”1

1)Biuletyn służby cywilnej nr 3, wrzesień 1997.

Obowiązki wynikające z faktu przynależności do korpusu służby cywilnej są w oczywisty sposób związane z podległością urzędniczą. Podobnie więc jak ma to miejsce na całym świecie – polski urzędnik wykonuje polecenia przełożonych (art.48, ust.1). Jednocześnie ustawa o służbie cywilnej nakłada obowiązek wykonywania zadań państwa w sposób zawodowy i rzetelny (art.1, ust.1), sumienny (art.33, ust.1), sprawny i terminowy (art.47, ust.4).

O znaczeniu profesjonalizmu administracji publicznej wspomina także Konstytucja RP. Już w preambule mowa jest o działaniu instytucji publicznych w sposób rzetelny i sprawny. W podobny sposób sformułowany jest jej art.153: „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej.”

Przytoczona zasada konstytucyjna bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa jest w ustawie o służbie cywilnej wymieniona przy różnych okazjach aż czterokrotnie (art.1, ust.1; art.18; art.33, ust.1; art.47, kpt. 4).

Ustawodawca przywiązuje dużą wagę do zagadnienia apolityczności urzędników, dlatego w artykule 49 ustawy konkretyzuje wymagania dotyczące tej kwestii. Urzędnikowi służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować swoich przekonań politycznych (ust.2). Urzędnicy zaliczeni do kategorii A nie mają prawa tworzenia ani uczestniczenia w związkach zawodowych lub partiach politycznych. Ich członkostwo w obu organizacjach ustaje z mocy prawa w dniu zaliczenia w poczet kategorii urzędniczej A (ust.3). Ponadto urzędnicy służby cywilnej wszystkich kategorii nie mogą przy wykonywaniu obowiązków służbowych kierować się swoimi przekonaniami politycznymi ani religijnymi, ani interesem jednostkowym lub grupowym (ust.1).

Urzędnikom nie wolno celowo wprowadzać w błąd i dostarczać nieprawdziwych informacji (art.5). Z zaangażowaniem i lojalnością służą oni prawnie utworzonemu rządowi (art.2).

Prawodawstwo polskie generalnie bardzo ogólnie traktuje zasadę lojalności, chociaż stanowi ona poważną próbę uzupełnienia reguł apolityczności. Dość skrótowo reguluje również obszar urzędniczej bezstronności. Zwłaszcza powstrzymywanie się od forsowania własnego, partykularnego interesu albo sprzyjania zewnętrznym grupom nacisku. Dyspozycja art.49, mówiąca o zakazie kierowania się w pracy interesem jednostkowym lub grupowym – wydaje się być niewystarczającą regulacją tego problemu. Brakuje klarownych rozwiązań, zdecydowanie rozdzielających pełnienie obowiązków publicznych. Reguły prawne funkcjonowania polskiej służby cywilnej wymagają jasnego sformułowania zakazu uzyskiwania korzyści własnych, nie wykorzystywania informacji służbowych lub zajmowanego stanowiska do celów prywatnych lub dla korzyści osób bezpośrednio związanych ze sprawą. Regulacji wymaga przyjmowanie upominków powyżej określonej wartości, a także tryb informowania w tym względzie przełożonych.

Warto również przytoczyć przepisy ograniczające prowadzenie działalności gospodarczej (art.52), czy przeciwdziałające nepotyzmowi, a więc przyjmowaniu układu służbowej podległości między małżonkami lub osobami pozostającymi w najbliższym stosunku pokrewieństwa (art.50). Zbliżoną regulacją jest zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez zgody dyrektora generalnego urzędu albo zatrudnienia sprzecznego z obowiązkami służbowymi lub podważającymi zaufanie do służby cywilnej (art.51).

Pojęcie bezstronności oznacza równe traktowanie zainteresowanych stron. Wiąże się to z konstytucyjną gwarancją równości obywateli wobec prawa, a także ich równego traktowania przez władze publiczne. W świetle nowej Konstytucji nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art.32). Powyższe rozstrzygnięcia nakładają na kadrę urzędniczą poważny obowiązek, szczególnie w wymiarze etyki zawodowej – nie faworyzowania żadnej z zainteresowanych przebiegiem sprawy stron.

Inną zasadą powiązaną ściśle z wymogiem lojalności jest przestrzeganie tajemnicy służbowej. Ustawodawstwo polskie szeroko odnosi się do tej kwestii, chociaż problem został jedynie sygnalnie ujęty w ustawie o służbie cywilnej. W art.47, ust.5 mowa jest o obowiązku dochowania tajemnicy państwowej i służbowej.

Wymiar etyczny służenia państwu obejmuje również rozsądne i oszczędne gospodarowanie dobrami publicznymi, w tym przede wszystkim środkami pochodzącymi z podatków publicznych. Ustawa o służbie cywilnej wspomina w art.47 o obowiązku racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

To prawda, że urzędnicy mają się efektywnie wywiązywać ze swoich obowiązków, w tym przede wszystkim poleceń przełożonych, ale muszą być także szczególnie wyczuleń na interes publiczny. W świetle ustawy o służbie cywilnej urzędnik nie wykonuje polecenia, jeśli prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (art.48, ust.3). Ponadto, jeśli w przekonaniu urzędnika polecenie jest niezgodne z prawem albo zawiera znamiona pomyłki, jest on obowiązany na piśmie poinformować o tym przełożonego. W razie pisemnego potwierdzenia polecenia jest obowiązany je wykonać (art.48, ust.2).

Za poważną lukę polskich rozwiązań prawnych trzeba uznać brak instytucji odwoławczych w sprawach etycznych. Co prawda Rada Służby Cywilnej wypowiada się w sprawach zasad etyki zawodowej (art.7, ust.3), zapis ten należy jednak traktować jako możliwość dokonania ogólnej wykładni przepisów w tym względzie, nie zaś zobowiązanie do rozpatrywania indywidualnych odwołań.

Potrzeba opracowania obowiązków urzędniczych kodeksie etycznym w sposób konkretny i szczegółowy, ma oczywiste i wieloaspektowe uzasadnienie.

Chodzi więc o uświadomienie urzędnikom jasnych reguł postępowania, najwłaściwszych z punktu widzenia interesów społeczeństwa. W nie mniejszym stopniu o ochronę pozycji urzędnika pracującego właściwie i sumiennie, a także o obronę petentów przed nierzetelnością i nieuczciwymi zachowaniami urzędników.

Zebranie w jednym dokumencie podstawowych wymagań etycznych ułatwia interpretację konkretnych sytuacji zdarzających się w praktyce urzędniczej, zapobiega konfliktom między przełożonymi a podwładnymi, ograniczając nieskończenie wielkie pole subiektywizmu i dowolności. Wreszcie konkretyzuje podstawy odpowiedzialności służbowej.

„W Anglii i USA nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego w jednym akcie ustawowym, dlatego tak dużą rolę spełniają tam kodeksy etyczne. Obowiązują one we wszystkich organach publicznych i nazywają się Codes of Ethics, Codes of Conduct lub Codes of Practice. Zawierają więcej norm regulujących ustrojowe obowiązki urzędników niż reguł określających zasady prowadzenia procesu administracyjnego. Kodyfikacja ta dokładniej niż we Francji i w Niemczech rozwija problem bezstronności funkcjonariuszy publicznych, dlatego też ma ogromne znaczenie dla zrozumienia neutralności politycznej.

Reguły Codes of Practice najczęściej dotyczą obowiązku służby społeczeństwu, zakazu łączenia funkcji politycznych, prawa do wynagrodzenia i zasady naliczania wynagrodzeń, zasady wykonywania obowiązków urzędniczych w systemie podporządkowania zwierzchnikom, obsadzania stanowisk urzędniczych na podstawie kryteriów merytorycznych, zasady ustalania regulaminów służby cywilnej w określonym resorcie przez ministra kierującego resortem, ustalania liczby i rodzaju stanowisk w administracji o charakterze politycznym, zasady wypłacania diet urzędnikom, którzy zawiesili pracę w urzędzie na rzecz działalności politycznej, zakazu przyjmowania wynagrodzenia spoza urzędu, obowiązku składania oświadczeń majątkowych, obowiązku informowania o konflikcie interesów, obowiązku wycofania się ze sprawy lub z zadania administracyjnego w sytuacji konfliktu interesów, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia państwowego etc.”1

W Anglii bardzo popularne są też kodeksy etyczne. Kodeksy te zawierają reguły postępowania ustalane przez profesjonalne stowarzyszenia lub powołane przez Koronę jednostki samorządowe (np. Brytyjskie Stowarzyszenie Pracowników Socjalnych, Brytyjski Instytut Architektów czy też Angielski Instytut Ochrony Zdrowia) i mają zasadniczo charakter aktów wewnątrz organizacyjnych.

Jednak najbardziej popularne są kodeksy etyczne w USA. Obowiązują one nie tylko zatrudnionych w poszczególnych resortach (np. resorcie obrony, spraw wewnętrznych, zdrowia), a także urzędników zrzeszonych np. w International City Management Association (ICMA), American Society of Public Administration (ASPA) i innych stowarzyszeniach.

1) Barbara Kudrycka, „Neutralność polityczna urzędników” Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998.

Naruszenie reguł wymienionych kodeksów pociąga za sobą odpowiedzialność nie tylko wewnątrz organizacyjną, ale także karną, ponieważ znajdują one podstawy w przepisach federalnych oraz stanowych.

We wrześniu 1995 roku w Stanach Zjednoczonych powołano Komisję ds. Regulacji Prawnej Etyki Administracyjnej (COGEL), która jest organizacją międzynarodową zrzeszającą urzędy i komisje pomagające w prawnej regulacji problemów etycznych w życiu publicznym. Do niedawna COGEL zrzeszał 52 członków m.in. z USA, Kanady, Australii i Wlk. Brytanii.

„ W październiku 1994 roku w Wielkiej Brytanii utworzono Komisję ds. Reguł Obowiązujących w Sektorze Publicznym ( The Committee on Standards in Public Life) pod przewodnictwem lorda Nolana. Zadaniem tej komisji było zbadanie etyki działania funkcjonariuszy publicznych i na tej podstawie opracowanie reguł pożądanego zachowania wszystkich parlamentarzystów, urzędników służby cywilnej oraz władz lokalnych i tzw. quangos, czyli osób zatrudnionych w innych instytucjach o charakterze publicznym. W swym pierwszym raporcie komisja przedstawiła siedem ogólnych zasad obowiązujących wszystkich zatrudnionych w instytucjach publicznych, tzw. Seven Principles of Public Life, do których zaliczono bezinteresowność, nieprzekupność, obiektywizm, odpowiedzialność, jawność, uczciwość, przywództwo. Zasady te stały się podstawą do opracowania szczegółowych reguł kodeksów etycznych, obowiązujących każdą kategorię Funkcjonariuszy publicznych, a więc parlamentarzystów, urzędników służby cywilnej i osób zatrudnionych w niezależnych od rządu agencjach tzw. quangos.”1

W dniu 19 lipca 1995 roku uchwalony został w Wielkiej Brytanii Kodeks Etyki Zawodowej Członków Parlamentu, który obok tych siedmiu zasad Komisji Nolana, mających na celu wyeliminowanie potencjalnych konfliktów, zawiera dodatkowe reguły ograniczające odpłatne działanie w cudzym interesie.

1) Barbara Kudrycka, „Neutralność polityczna urzędników”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998.

W Niemczech urzędnicy zrzeszani w Profesjonalnym Stowarzyszeniu Administracji Publicznej podlegają regułom kodeksu etycznego uchwalonego przez to stowarzyszenie.

Precyzowanie obowiązków ustrojowych urzędników profesjonalnymi kodeksami etycznymi przyczynia się do lepszego zrozumienia zarówno przez urzędników służby cywilnej, jak też przez ich zwierzchników politycznych zasad neutralność politycznej. Argumenty przemawiające za uchwaleniem kodeksów etycznych w kontynentalnych krajach demokratycznych pomagają, moim zdaniem, zrozumieć i stosować w praktyce neutralne politycznie działania przez służbę cywilną.

W przeciwieństwie do prawa czy moralności etyka zawodowa jest pozbawiona skutecznych sankcji. Za przekroczenie jej norm rzadko kiedy wyznaczona bywa kara, a jeśli jest ma charakter symboliczny. Tylko w niektórych zawodach złamanie norm etycznych grozi utratą prawa do wykonywania pracy.

Jeśli chodzi o przestępstwa urzędnicze, takie przykładowo, jak: łapownictwo bierne, łapownictwo czynne, płatna protekcja oraz pranie brudnych pieniędzy, z reguły pokrzywdzony nie jest spersonifikowany, a zarówno przyjmujący, jak i wręczający korzyść materialną są zadowoleni z zaistniałej sytuacji, bowiem jedna strona uzyskuje niezależną korzyść, a druga załatwia sprawę.

W przypadku przestępstw urzędniczych łapownictwo, zarówno przyjmujący, jak i wręczający korzyść dopuszczają się przestępstwa. W związku z tym obie strony w razie ujawnienia tego działania narażone są na odpowiedzialność karną. Jej groźba zarówno dla wręczającego, jak i przyjmującego powoduje, iż przyjmują oni jednakową linię obrony i wzajemnie podtrzymują się w zeznaniach. Powyżej opisana specyfika tych przestępstw powoduje, że w istocie trudno jest ustalić, jaka jest ich skala. Nie ma bowiem w nich podmiotu, który byłby zainteresowany ujawnieniem przestępstwa, gdyż z reguły obie strony są podmiotami tego przestępstwa, jak również obie uzyskują korzyści z jego popełnienia.

„Eksperci Banku Światowego zwrócili też uwagę na korupcję szerzącą się na szczeblach władzy samorządowej, przestrzegając, że w miarę postępów reformy to zjawisko może narastać w związku z przekazywaniem administracji terenowej coraz większych uprawnień i środków finansowych. Już teraz samorządowy mają przeważający wpływ m.in. na decyzję lokalizacyjne, zezwolenia na działalność gospodarczą, stawki najmu lokali itd., dysponują też gruntami i nieruchomościami. Administracja szczebla lokalnego jest wysoce upolityczniona, między partiami politycznymi, a radnymi występują ścisłe związki. To wszystko sprzyja korupcji.

Ustalenia Banku Światowego potwierdzają to, o czym większość z nas jest od dawna przekonana. Już w roku 1999 w raporcie przygotowanym przez MSWiA przedstawionym posłom z Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych znalazło się stwierdzenie, że w Polsce trudno znaleźć dziedzinę życia i gospodarki, która wolna byłaby od korupcji”1

Nadmiar kompetencji w ręku jednego urzędnika i rozmywanie odpowiedzialności, dowolność i arbitralność podejmowanych decyzji, brak systemu weryfikacji wycen prywatnego majątku, słabość kontroli wewnętrznej – to według NIK najważniejsze mechanizmy sprzyjające korupcji.

Kodeksy etyki zawodowej układa się po to, by zapobiegać niemoralnym czynom ludzi danej profesji. Jeśli więc istnienie kodeksu niczemu nie zapobiega, lecz wręcz umożliwia zachowanie niemoralne, to mamy do czynienia z paradoksem. Czy istnieją więc warunki gdy kodeks zawodowy jest niezbędny, czemu ma on w istocie służyć?

Wydaje się, że kodeksy urzędowe są zupełnie zbędne tam, gdzie solidne wykonywanie profesjonalnych obowiązków nie prowadzi do żadnych konfliktów z przyjętą moralnością. Bywają jednak sytuacje, gdy uczciwie wykonując swój zawód człowiek może popaść w konflikt z własnym sumieniem.

Wyobraźmy sobie, że jesteśmy adwokatami i z urzędu mamy bronić pana Y. Zawodowe sumienie każe mi tę pracę wykonać jak najlepiej. Gdybym swojego klienta uważała za winnego i na tej podstawie nie wykonała wszelkich szans, jakie mi stworzyło, np.

1) Przegląd tygodniowy 2000, nr 14

Słabe przygotowanie oskarżenia, to postąpiłabym zdecydowanie niemoralnie. Więc bronię pana Y jak najlepiej i osiągam sukces. Mój klient zostaje uniewinniony. A skądinąd jestem przekonana, że on zarzuconą mu zbrodnię popełnił. I oto sprawiłam, Ze kary uniknie notoryczny morderca, który będzie swobodnie chodził po ulicach i być może za jakiś czas popełni zbrodnię. Będę współwinna temu nowemu morderstwu? Wolno mi mieć czyste sumienie czy też nie?

Życie społeczne jest tak złożone, iż istnieją zawody – użyteczne społecznie, a nawet dla egzystencji społeczeństwa niezbędne – które swoich wykonawców stawiać mogą w konflikcie sumienia. Profesja kata jest zapewne najbardziej drastycznym przykładem takiego zawodu. Czy kat ma się dręczyć, że spełniając swe obowiązki stale narusza absolutnie podstawową normę moralną: nie zabijaj? Dopóki w danym społeczeństwie istnieje kara śmierci kat ma zwykłe, ludzkie prawo do tego, by cieszyć się czystym sumieniem.

Kodeks etyki zawodowej służyć ma temu, by człowiek wykonujący uczciwie swój zawód nie musiał cierpieć męki nieczystego sumienia, jeśli jego czyn lub skutki tego czynu mogą go postawić w konflikcie z powszechnie przyjętymi normami moralnymi. Innymi słowy, kodeksy zawodowe istnieją w celu, by zasady obowiązujące każdego człowieka w pewnych sytuacjach zrelatywizować.

Należy jednak zdawać sobie sprawę, że kodeks nie jest i być nie może jedyną tarczą przed pokusami zła i nieuczciwości, które pracownikom wszelkich zawodów „podsuwa szatan”. Z drugiej zaś strony, gdy brak wrażliwości moralnej, gdy zanikł dawny zawodowy honor, może właśnie etyka zawodowa uchroni nas przed niebezpieczeństwem „balansowania na granicy prawa”.

BIBLIOGRAFIA

1) Wiedza i życie 1995 rok nr 12; dod. Wiedza i człowiek.

2) Barbara Kudrycka „Neutralność polityczna urzędników”, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998.

3) Przegląd tygodniowy 2000 rok, nr 14.

4) Wiadomości Kulturalne 1997 rok, nr 16.

5) Biuletyn Służby Cywilnej 1997 rok, nr 3.

6) Samorząd terytorialny 2000, nr 4.